Sentencia A. 1146/24

1. ANTECEDENTES

1.     El 5 de marzo de 2024, Jhojann Stiven Granados Bermúdez, en representación de la Asociación de Transportadores de Ibagué (ASOTPC-IBAGUÉ), presentó una acción popular contra los siguientes operadores de transporte: MOVILIZANDO A IBAGUÉ UT (Unión Temporal de empresas de transporte), COOPERATIVA TOLIMENSE DE TRANSPORTADORES EXPRESO IBAGUÉ LTDA. y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SERVICIO URBANO DEL TOLIMA COTRAUTOL^[1]. Esto porque ASOTPC-IBAGUÉ considera amenazados los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente^[2], debido a la “sobreoferta”^[3] vehicular.

2.     En los hechos de la demanda, la parte accionante indicó que la Alcaldía de Ibagué expidió el Decreto 469 de 2023, el cual establece en su artículo 3 una nueva capacidad transportadora máxima global de 753 unidades vehiculares, existiendo actualmente una capacidad de 976 unidades de vehículos. Adicionalmente, en el parágrafo segundo de dicho artículo se “reafirma” la obligación de los agentes operadores de servicio de transporte del Sistema Estratégico del Transporte Público de Ibagué de reducir la sobreoferta.

3.     El 28 de septiembre de 2023, ASOTPC-IBAGUÉ presentó derecho de petición solicitando información a los tres agentes operadores de transporte sobre el procedimiento que iban a implementar para disminuir la sobreoferta. Mientras que la COOPERATIVA EXPRESO IBAGUÉ y COTRAUTOL guardaron silencio, MOVILIZANDO A IBAGUÉ UT manifestó que: “la figura jurídica de la sobreoferta no está establecida en ninguna de las leyes que regulan el transporte en el país” y que dicho acto administrativo se encuentra demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4.     El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, autoridad que mediante auto del 11 de marzo de 2024 declaró su falta de competencia para conocer de la acción popular. Dicha decisión se fundamentó en que el extremo pasivo estaba compuesto por sujetos que no son entidades públicas, por lo tanto, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 7 del artículo 20 de la Ley 1564 de 2012, la competencia para conocer del caso le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil. En consecuencia, la autoridad ordenó la remisión del expediente a la Oficina Judicial de Ibagué para que sea repartido entre los juzgados civiles de dicho circuito^[4].

5.     Repartido nuevamente el expediente, el proceso le fue asignado al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué. Dicha autoridad judicial expuso que carecía de jurisdicción para conocer la acción popular, ya que, en su criterio, la Unión Temporal MOVILIZANDO A IBAGUÉ UT es una “persona privada del orden municipal” que desempeña funciones administrativas por delegación de la Alcaldía Municipal de Ibagué para prestar el servicio público de transporte de pasajeros en este municipio.

6.     Este despacho judicial argumentó que MOVILIZANDO A IBAGUÉ UT fue designada como agente operador de transporte del Sistema Estratégico de Transporte Público de Ibagué, por lo cual, según el documento CONPES 4017 de 2020, es responsable “de la operación de transporte del SETP, bajo las condiciones definidas por el ente gestor y la autoridad de transporte en los actos administrativos correspondientes”^[5]. Además, señala que mediante la Resolución No. 001497 del 29 de diciembre de 2022[6], el secretario de movilidad municipal de la Alcaldía de Ibagué otorgó a la empresa una destinación exclusiva para la prestación del servicio público urbano de transporte.

7.     En ese orden de ideas, concluyó que, aunque sus integrantes son personas jurídicas privadas, la Unión Temporal MOVILIZANDO A IBAGUÉ desempeña funciones administrativas por delegación de la Alcaldía de Ibagué, dado que conoce y decide sobre las situaciones administrativas derivadas de la prestación de dicho servicio, como: rutas, horarios, tipología vehicular, capacidad transportadora, frecuencias, número de vehículos, entre otros^[7]. Por ello, luego de citar el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y los artículos 104 y 155 de la Ley 1437 de 2011, resolvió declarar la falta de jurisdicción y competencia de ese despacho judicial para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto planteado.

8.     El expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora el 29 de abril de 2024 y enviado al despacho el día 2 de mayo de 2024.

1. CONSIDERACIONES

9.     La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[8].

10. Los conflictos de jurisdicciones se presentan, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9].

11. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, la Corte ha determinado que deben existir estos tres presupuestos:

13. En consecuencia, la Sala dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, para determinar cuál de ellas es competente para conocer y decidir sobre el caso en cuestión.

Las acciones populares y la jurisdicción competente para tramitarlas

14. La acción popular es el mecanismo judicial contemplado en la Constitución Política para la protección de los derechos e intereses colectivos. Mediante la Ley 472 de 1998, el Legislador desarrolló lo contemplado en el artículo 88 de la Constitución respecto a la acción popular. El artículo 15 de la citada ley establece el factor subjetivo de competencia, al disponer que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen función administrativa”; y en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil^[13].

El carácter de entidad pública de una persona jurídica

15. Respecto al carácter de entidad pública, el parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) consagra las condiciones según las cuales una persona jurídica se entiende como entidad pública:

(i) Todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación

(ii) Una sociedad o empresa en la que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital

(iii) Los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%

16. Los asuntos en los cuales están involucradas las entidades públicas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que son estas entidades las que conforman la estructura del Estado y colaboran en la realización de los fines constitucionales con cargo al erario público.

La función administrativa ejercida por los particulares

17. El artículo 104 del CPACA también indica que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se limita a las controversias o litigios en los que estén involucradas las entidades estatales, sino que se extiende a los particulares cuando ejerzan función administrativa^[14].

18. Es a través de las funciones administrativas que se logran materializar los fines constitucionales del Estado, pudiendo estas ser ejercidas por las autoridades públicas o por particulares, cuando estén autorizados para ello.

19. De acuerdo con las providencias emitidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en orden de determinar la autoridad competente de conocer las acciones populares instauradas contra los particulares que ejercen funciones administrativas debe valorarse los hechos atribuibles al sujeto pasivo y revisar si estos tienen relación con la función pública que la persona ejerce^[15]. Si los cargos formulados en su contra efectivamente tienen relación con la función administrativa que ejerce, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si, por el contrario, no se evidencia dicha relación, la jurisdicción competente será la ordinaria en su especialidad civil.

La prestación de un servicio público no implica el ejercicio de funciones administrativas

20. La Corte Constitucional ha determinado de manera reiterativa en su jurisprudencia^[16] las diferencias entre el ejercicio de la función administrativa y la prestación de servicios públicos, siendo ambas actividades muy distintas en sus contenidos y ámbitos normativos. De acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa es el ejercicio de competencias y atribuciones “al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”^[17]. Dicha función concreta los fines constitucionales del Estado y puede ser ejercida por las autoridades o por los particulares autorizados por la ley.

21. Por otra parte, la Constitución utiliza la expresión “servicio público” para referirse a determinadas actividades como: la seguridad social^[18], la atención en salud y el saneamiento ambiental^[19], la educación^[20], entre otras. De acuerdo con el artículo 365 superior, esos servicios son inherentes a la finalidad del Estado y este debe garantizar su prestación de manera eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, indicando que dicha prestación podrá ser brindada directamente por el Estado o indirectamente por comunidades organizadas o por particulares.

22. En la Sentencia C-037 de 2003, la Corte Constitucional señaló que el particular que eventualmente haya sido escogido por el Estado para la prestación de un servicio público, por el solo hecho de la prestación o porque hubiere firmado un contrato de concesión con ocasión de la prestación, tampoco se entiende que ejerce una función administrativa; únicamente cuando dicha prestación haga necesario que el particular ejerza potestades inherentes al Estado, como por ejemplo “señalamiento de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales”, se entenderá que ejerce dichas funciones.

23. En cuanto a la relación entre función administrativa y servicio público, se ha analizado el caso de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las cuales (independientemente de su condición estatal o privada), de acuerdo con la Sentencia C-558 de 2001, gozan de prerrogativas y poderes propios de la autoridad pública que las habilitan para desarrollar funciones administrativas en cuanto resuelven peticiones, quejas, reclamos y recursos de los suscriptores y usuarios; debiendo resaltarse que el otorgamiento de dichas facultades no tiene la finalidad de convertir en función administrativa el desarrollo de su objeto social^[21].

24. Igualmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha identificado determinadas funciones y prerrogativas que desempeñan las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios como ejercicio de una función pública: acciones u omisiones asociadas a decisiones sobre los derechos de los usuarios o suscriptores^[22], resolución de una situación jurídica concreta que surja de una petición o reclamo^[23] y trámite de recursos contra las decisiones de las empresas que afectan a consumidores o usuarios^[24].

Los operadores de transportes como prestadores de servicios públicos

25. Conforme a lo dispuesto en la Ley 336 de 1996, el transporte es un servicio público esencial, cuya dirección, regulación y control le corresponde al Estado^[25]. Esta misma ley indica en su artículo 10 que se entiende por operador o empresa de transporte aquella “persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente”^[26].

26. Por su parte, la Ley 105 de 1993, en su artículo 3 numeral 2 consagra también que la operación del transporte público en Colombia es un servicio público, el cual está bajo la regulación del Estado, quien deberá encargarse del “control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”^[27]. Más adelante, en el numeral 5 se señala que el otorgamiento de permisos o contratos de concesión a los operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los dispuestos en dichos contratos o permisos^[28].

1. CASO CONCRETO

27. La Sala Plena, con fundamento en las consideraciones expuestas, procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y el Juzgado Sexto Civil del Circuito Judicial de Ibagué.

28. Primero, según la información que consta en el expediente, la Sala advierte que las empresas COOPERATIVA TOLIMENSE DE TRANSPORTADORES EXPRESO IBAGUÉ LTDA. y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SERVICIO URBANO DEL TOLIMA COTRAUTOL no son entidades públicas (de acuerdo a las consideraciones expuestas sobre el artículo 104 del CPACA) dado que no son organismos estatales que hagan parte de la administración pública, sino de personas jurídicas de derecho privado que desarrollan servicios de transporte público terrestre automotor.

29. Por su parte, la Unión Temporal MOVILIZANDO A IBAGUÉ está conformada únicamente por empresas de naturaleza privada^[29] dedicadas al transporte terrestre de pasajeros: FLOTA ANDRÉS LÓPEZ DE GALARZA S.A. “LOGALARZA S.A.”; TRANSPORTES LA INDEPENDENCIA S.A.; TRANSPORTES FLOTA CAMBULOS S.A.; TRANSPORTES LA IBAGUEREÑA S.A. y TURES TOLIMA S.A.

30. Segundo, para determinar si los referidos agentes operadores de transporte del SETP de Ibagué son particulares que ejercen funciones administrativas, deben revisarse las responsabilidades que tienen según lo dispuesto por el artículo tercero de la Resolución 001497 del 29 de diciembre de 2022, siendo las principales las siguientes:

(i) Realizar las inversiones en flota y equipos en patios y talleres.

(ii) Contratar el personal administrativo y operativo.

(iii) Asumir los costos de operación y mantenimiento derivados de la prestación del servicio.

(iv) Asumir costos de reducción de sobreoferta.

(v) Garantizar la continuidad en la prestación del servicio.

(vi) Asumir inversiones y costos operación y mantenimiento de sistema de cámaras en vehículos convencionales (CCTV).

31.  Ahora bien, al examinarse dichas funciones se concluye que ninguna de ellas tiene la naturaleza de función administrativa, ya que no se trata de potestades inherentes al Estado ni de asuntos relacionados con la administración pública, sino de actividades propias de la prestación del servicio público de transporte, de modo que escapan a la órbita de la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo.

32. Acorde a lo anterior, en el asunto no concurren los presupuestos para que el conocimiento de la acción popular le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto debido a que, como se expuso anteriormente, las entidades demandadas en la acción popular no son entidades públicas sino personas jurídicas de naturaleza privada, inclusive aquellas que integran la unión temporal; y de otro, no se observa que se trate de particulares que ejerzan funciones administrativas. Por lo tanto, la Sala concluye que el caso es de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

33.  Con fundamento en lo expuesto anteriormente, la Sala dirimirá el conflicto negativo de la referencia en el sentido de declarar que el Juzgado Sexto Civil del Circuito Judicial de Ibagué es la autoridad judicial llamada a resolver el caso. En tal sentido, ordenará remitir el expediente a ese despacho para que proceda con lo de su competencia.

34. Regla de decisión. La Corte determina que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer, tramitar y decidir sobre las acciones populares que se adelanten con ocasión de los actos, omisiones y/o acciones de las empresas privadas encargadas de la prestación del servicio público de transporte, cuando aquellos no sean producto del ejercicio de funciones administrativas.

1. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y el Juzgado Sexto Civil del Circuito Judicial de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Civil del Circuito Judicial de Ibagué es la autoridad competente para conocer de la acción popular presentada por la Asociación de Transportadores de Ibagué (ASOTPC-IBAGUÉ) contra MOVILIZANDO A IBAGUÉ UT, COOPERATIVA TOLIMENSE DE TRANSPORTADORES EXPRESO IBAGUÉ LTDA. y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SERVICIO URBANO DEL TOLIMA COTRAUTOL.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5385 al Juzgado Sexto Civil del Circuito Judicial de Ibagué para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y a los demás interesados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

[1] Página 1 del documento “005ED_5DEMANDAPDFpdf”.

[2] Páginas 9 a 11 del documento “005ED_5DEMANDAPDFpdf”.

[3] De acuerdo con el texto de la demanda, el término sobreoferta hace referencia al exceso de vehículos existentes para cubrir la demanda de pasajeros. Página 9 del documento “005ED_5DEMANDAPDFpdf”.

[4] Página 1 y 2 del documento “006AUTODECLARACIO_AUTOREMITECOMPETENCIpdf”.

[5] Página 2 del documento “006AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf”.

[6] "Por medio de la cual se designan los agentes operadores de transporte del sistema estratégico de transporte público "SETP" para la ciudad de Ibagué y otras disposiciones".

[7] Página 3 del documento “006AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf”.

[8] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[9] Autos 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo; 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[10] Auto 647 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[11] Auto 951 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[12] Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado

[13] La Corte Constitucional analizó dicha norma en la Sentencia C-215 de 1999 (M.P. Martha Victoria Sáchica) y declaró exequible la distinción de competencias, al considerar que ” la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo (…)[; la cual] tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos”

[14] La función administrativa, de acuerdo con el artículo 209 superior, es el ejercicio de competencias y atribuciones “al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

[15] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Autos del 15 de enero de 2020. Rad.110010102000201901819. M.P. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal y del 14 de noviembre de 2019. Rad. 10010102000201901888. M.P. Alejandro Meza Cardales. En ambas decisiones se valoraron acciones populares instauradas contra notarías, no por conductas relacionadas con la fe pública, sino en búsqueda de la adecuación de su infraestructura.

[16] Auto 1035 de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo, Auto 356 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, Auto 741 de 2023. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Auto 675 de 2023. M.P. Alejandro Linares Cantillo.

[17] Artículo 209 de la Constitución Política.

[18] Artículo 48 de la Constitución Política.

[19] Artículo 49 de la Constitución Política.

[20] Artículo 67 de la Constitución Política.

[21] Sentencia C-558 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.

[22] Auto 356 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.

[23] Ibídem.

[24] Auto 721 de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo.

[25] Ley 336 de 1996. Artículos 4 y 5.

[26] Ley 336 de 1996. Artículo 10.

[27] Ley 105 de 1996. Artículo 3 numeral 2.

[28] Ley 105 de 1996. Artículo 3 numeral 5.

[29] Página 9 del documento “004ED_4ANEXOSPDFpdf”, correspondiente a la Resolución 001497 del 29 de diciembre de 2022 expedida por la Secretaría de Movilidad Municipal de Ibagué, en la que se indica en su artículo primero que MOVILIZANDO A IBAGUÉ UT está conformada por las empresas: FLOTA ANDRÉS LÓPEZ DE GALARZA S.A. “LOGALARZA S.A.”, TRANSPORTES LA INDEPENDENCIA S.A., TRANSPORTES FLOTA CAMBULOS S.A., TRANSPORTES LA IBAGUEREÑA S.A. y TURES TOLIMA S.A.